Vorbemerkungen
Die Forderung eines Verbots zur Bekämpfung extremistischer Vereinigungen wie etwa Vereine oder Parteien ist verlockend und schnell erhoben. Gefährdungen des demokratischen Rechtsstaats könnten – so die verbreitete Auffassung – mit einem einzigen und entschiedenen Rechtsakt beseitigt werden. Dies ist jedoch ein Trugschluss. In solchen Diskussionen werden zum einen die hohen rechtlichen Hürden verkannt. Zum anderen bleibt die Frage unbeantwortet, welche Ursachen die extremistische Vereinigung hervorgebracht haben; mögliche negative Folgen eines Verbots werden häufig nicht bedacht. Verbote sind die ultima ratio des Rechtsstaats und müssen daher mit Bedacht eingesetzt werden.
Die Philosophie der streitbaren Demokratie
Um die hohen Anforderungen an ein Verbotsverfahren zu verstehen, ist ein Blick in die deutsche Geschichte unumgänglich. Das Grundgesetz wurde bewusst – vom Aufbau bis hin zu Details – als konkreter Gegenentwurf zur nationalsozialistischen Schreckensherrschaft konzipiert, um eine Wiederholung dieses Unrechts zu verhindern (BVerfG 2009, Rn. 65). Die Verfassung der Weimarer Republik hatte sich als nicht streitbar genug erwiesen, um zum einen den Angriff extremistischer Bestrebungen auf die Demokratie erfolgreich abzuwehren und zum anderen zu verhindern, dass die Nationalsozialisten das damals bestehende Recht von Beginn an radikal nutzten, eben diese Demokratie zu beseitigen. Die Weimarer Verfassung sah keine expliziten Verbotsnormen für staatsfeindliche Vereinigungen vor. Art. 124 Weimarer Reichsverfassung (WRV) gewährleistete Vereinigungsfreiheit; sie konnte jedoch nur auf Grundlage von Notverordnungen des Reichspräsidenten gemäß Art. 46 Abs. 2 WRV eingeschränkt und Vereinigungen verboten werden (Gusy 2009). Hiervon wurde nur in einigen Fällen halbherzig Gebrauch gemacht, etwa bei zeitlich und räumlich begrenzten Verboten der NSDAP‑Teilgliederungen »Sturmabteilung« (SA) und »Schutzstaffel« (SS). Hitler hingegen nutzte diese Rechtsgrundlage rücksichtslos aus, um politische Parteien und andere Vereinigungen zu verbieten und letztlich seine Schreckensherrschaft zu etablieren.
Von daher konzipierten die Mütter und Väter des Grundgesetzes die niedergelegten Menschen‑ und Bürgerrechte in erster Linie als Abwehrrechte für den Bürger gegenüber dem Staat, sahen aber gleichwohl Schutzmechanismen gegen verfassungsfeindliche Bestrebungen vor. Dieser Grundgedanke strahlt auch unmittelbar auf die Kautelen eines Vereinsverbots aus.
Rechtliche Bedingungen eines Vereinsverbots
Art. 9 Abs. 1 GG räumt allen Deutschen das Recht ein, Vereine und Gesellschaften zu bilden. Absatz 2 erklärt hingegen einschränkend, dass »Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten«, verboten sind. Da in Grundrechte nur aufgrund eines Gesetzes eingegriffen werden darf, regelt das Vereinsgesetz (VereinsG) Näheres über Form, Inhalt und Zuständigkeit eines Verbotsverfahrens.
Im Rahmen dieses Papiers werden die Kautelen eines Verbots nur schlaglichtartig beleuchtet. Die folgenden Ausführungen rekurrieren auf eine Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages (Deutscher Bundestag 2021) und zitieren diesen Bericht auszugsweise.
Vereinsbegriff
Der Vereinsbegriff umfasst »ohne Rücksicht auf die Rechtsform jede Vereinigung, zu der sich eine Mehrheit natürlicher oder juristischer Personen für längere Zeit zu einem gemeinsamen Zweck freiwillig zusammengeschlossen und einer organisierten Willensbildung unterworfen hat« (§ 2 Abs. 1 VereinsG). Der Begriff umfasst demnach auch Vereinigungen, die nicht formell als Verein organisiert sind.
Zuständigkeit
Zuständig für ein Verbot sind die Innenministerien des Bundes und der Länder. Bei länderübergreifenden Vereinigungen ist grundsätzlich das Bundesministerium des Innern zuständig (§ 3 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 und 2 VereinsG).
Schriftform des Verbots
Es bedarf einer schriftlichen Verbotsverfügung, in der die verfassungswidrige Tätigkeit ausgeführt wird (§ 3 Abs. 1 S. 1 VereinsG). Die Verbotstatbestände müssen jeweils durch die Bestrebungen des Vereins als Ganzes erfüllt sein – unabhängig von der Einstellung einzelner Anhänger.
Verbotsgründe nach dem Vereinsgesetz
Nach dem Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (VereinsG) zählen zu den Verbotsgründen gemäß § 3 Abs. 1 unter anderem:
- Verstoß gegen die verfassungsmäßige Ordnung: Dies umfasst nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor allem die Achtung vor den im Grundgesetz verankerten Menschenrechten sowie das demokratische Prinzip mit der Verantwortlichkeit der Regierung, das Mehrparteienprinzip und das Recht auf verfassungsgemäße Bildung und Ausübung einer Opposition. Wichtig ist dabei: Für ein Verbot genügt es nicht, diese Ordnung lediglich abzulehnen und ihr Gegenentwürfe gegenüberzustellen. Die Vereinigung muss ihre verfassungsfeindlichen Ziele in kämpferisch‑aggressiver Weise verwirklichen wollen. Dies ist der Fall, wenn sie beabsichtigt, die verfassungsmäßige Ordnung fortlaufend zu untergraben.
- Verstoß gegen die Völkerverständigung: Die Völkerverständigung umfasst auch das friedliche Zusammenleben der Völker. Hierzu zählt das Verbot, die (teilweise) Zerstörung nationaler, ethnischer, rassischer oder religiöser Gruppen anzustreben. Geschützt wird ebenso das friedliche Zusammenleben verschiedener Volkszugehöriger in Deutschland. Ein Zuwiderlaufen gegen den Gedanken der Völkerverständigung liegt z. B. vor, wenn das Existenzrecht eines anderen Staates verneint und zu dessen gewaltsamer Beseitigung aufgerufen wird.
Verbot von Ausländervereinen
Gemäß § 14 VereinsG können auch Vereine verboten werden, deren Mitglieder überwiegend oder ausschließlich Ausländer sind. Sie können nicht nur verboten werden, wenn sie die vorgenannten Voraussetzungen erfüllen; es treten weitere Gründe hinzu. Hierzu gehören nach § 14 Abs. 2 VereinsG Zwecke oder Ziele des Vereins,
- die die politische Willensbildung in der Bundesrepublik Deutschland oder das friedliche Zusammenleben von Deutschen und Ausländern oder von verschiedenen Ausländergruppen im Bundesgebiet, die öffentliche Sicherheit oder Ordnung oder sonstige erhebliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigen oder gefährden (Nr. 1);
- den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland zuwiderlaufen (Nr. 2);
- Bestrebungen außerhalb des Bundesgebiets fördern, deren Ziele oder Mittel mit den Grundwerten einer die Würde des Menschen achtenden staatlichen Ordnung unvereinbar sind (Nr. 3);
- Gewaltanwendung als Mittel zur Durchsetzung politischer, religiöser oder sonstiger Belange unterstützen, befürworten oder hervorrufen sollen (Nr. 4), oder
- Vereinigungen innerhalb oder außerhalb des Bundesgebiets unterstützen, die Anschläge gegen Personen oder Sachen veranlassen, befürworten oder androhen (Nr. 5).
Verbot von ausländischen Vereinen
Rechtlich unterscheidet das VereinsG zwischen Ausländervereinen (mit Sitz im Inland) und ausländischen Vereinen mit Sitz außerhalb Deutschlands. Gemäß § 15 VereinsG kann auch eine Teilgliederung eines ausländischen Vereins in Deutschland verboten werden. Ist eine solche nicht vorhanden, kann ein Betätigungsverbot für Deutschland ausgesprochen werden.
Verbot religiöser Vereine
Die Verbotsvoraussetzungen gelten für religiöse Vereine gleichermaßen.
Bedeutung dieser Regularien für die Muslimbruderschaft
Die Muslimbruderschaft (MB) erfüllt die Voraussetzungen einer Vereinigung im Sinne des Art. 9 GG. Sie ist eine auf Dauer angelegte Vereinigung. Die 1928 gegründete MB verfolgt seither das Ziel, eine Staats‑ und Gesellschaftsform zu etablieren, die sich am islamischen Recht – der Scharia – zu orientieren hat. Dies ist mit der grundgesetzlich verbrieften Volkssouveränität unvereinbar und kollidiert mit anderen Menschenrechten. Damit ist eine Verfassungsfeindlichkeit gegeben. Ihre Ziele versucht die MB durch eine Infiltration des Staat und der Gesellschaft zu erreichen (LfV Baden‑Württemberg 2025).
Die in zahlreichen Ländern präsente MB unterhält auch Gliederungen in Deutschland. Das BfV benennt als zentrale Organisation die »Deutsche Muslimische Gemeinschaft« (DMG). Auch bei der DMG stellt das BfV Bemühungen um die Infiltration von Staat und Gesellschaft fest. Die Zugehörigkeit zum weltweiten MB‑Netzwerk ergibt sich aus zahlreichen Verbindungen von DMG‑Funktionären zu namhaften ausländischen Muslimbrüdern (BfV 2024, S. 245).
In den Auskünften von Bund und Ländern auf parlamentarische Anfragen, in den Jahresberichten verschiedener Verfassungsschutzbehörden und auch in Publikationen der Bundeszentrale für Politische Bildung (BPB) werden weitere MB‑nahe Vereinigungen und Moscheen genannt. Beispielsweise ist bekannt, dass mit erheblicher Beteiligung der MB-nahen Organisationen Islamisches Zentrum Aachen, Islamisches Zentrum München und des Vorgängers der erwähnten DMG im Jahr 1994 der Zentralrat der Muslime in Deutschland (ZMD) gegründet wurde (Breuer/BPB 2019). Es ist außerdem bekannt, dass sowohl Islamic Relief Deutschland (IRD) in Köln als auch Islamic Relief Worldwide (IRW) im britischen Birmingham seit vielen Jahren über »signifikante personelle Verbindungen zur Muslimbruderschaft oder ihr nahestehende Organisationen« verfügten (Deutscher Bundestag 2019, Drucksache 19/9415).
Wie im vorangegangenen Kapitel dargelegt, unterscheidet das Verbotsregime zwischen deutschen Vereinen, Ausländervereinen mit Sitz in Deutschland und ausländischen Vereinen. Es wäre demnach zuerst zu entscheiden, ob man die Muslimbruderschaft als Ganzes oder ihre Gliederungen in Deutschland einer Verbotsprüfung unterziehen will. Dies wäre anhand der Erkenntnislage und ihrer gerichtlichen Tragfähigkeit durch die Verfassungsschutzbehörden zu prüfen.
Auch das Verbotsmerkmal eines Verstoßes gegen den Gedanken der Völkerverständigung könnte – angesichts propagandistischer Unterstützung der Hamas durch MB‑Akteure anlässlich des terroristischen Überfalls vom 7. Oktober 2023 – als erfüllt betrachtet werden (LfV Baden‑Württemberg 2024, S. 147).
Rechtsstaatlichkeit und Verfassungsfeinde – Risiken eines Verbotsverfahrens
Die Bundesrepublik Deutschland wäre kein Rechtsstaat, wenn die grundgesetzlich verankerten Rechte nicht auch für Verfassungsfeinde gelten würden. Ein Verbotsverfahren greift tief in diese Grundrechte ein; auch Verfassungsfeinden steht gemäß Art. 19 Abs. 4 GG der Gerichtsweg offen. Vor dem Hintergrund der deutschen Historie (vgl. Nr. 2) liegen die Verbotshürden sehr hoch. Die Belege für eine Verfassungswidrigkeit müssen offen und gerichtlich überprüfbar sein und in quantitativer wie qualitativer Hinsicht überzeugen.
Für die Sammlung von Informationen über verfassungsfeindliche Bestrebungen sind zuvorderst die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder zuständig (BfV 2025). Dabei darf der Verfassungsschutz auch auf nachrichtendienstliche Mittel zurückgreifen, deren Ergebnisse aus ihrer Natur heraus zunächst weder offen noch gerichtsverwertbar sind. Nachrichtendienste befinden sich hier in einem Dilemma: Zum einen sollen sie den Verbotsbehörden belastbares Material für Verbotsverfügungen liefern; zum anderen müssen sie ihre Zugänge und Methoden – und damit ihre Arbeitsfähigkeit – schützen. Vielfach werden entsprechende Informationen in Form sogenannter Behördenzeugnisse mitgeteilt, wenn eine gerichtliche Vorlage der Originalunterlagen aus Geheimschutzgründen nicht möglich ist. Die langjährige Praxis in Verwaltungsgerichtsverfahren zeigt jedoch, dass solchen Behördenzeugnissen seitens der Verwaltungsgerichte nur ein sehr bedingtes Maß an Tragfähigkeit zugebilligt wird.
Vornehmlich sollten sich Verbotsgründe daher aus öffentlichen Quellen (Programme, Verlautbarungen u. a.) der jeweiligen Vereinigung ergeben. Nichts stärkt Extremisten – gleich welcher Couleur – mehr als ein vor Gericht gescheitertes Verbotsverfahren. Das durch das Bundesverwaltungsgericht aufgehobene Verbot gegen das Compact‑Magazin (BVerwG 2025) mahnt zur Bedachtsamkeit hinsichtlich öffentlicher Forderungen nach Verbotsverfahren.
Die Verfassungsschutzberichte des Bundes und der Länder sind beredte Belege für die Verfassungsfeindlichkeit der Muslimbruderschaft und ihrer Ziele. Dass es sich bei der MB um eine klandestin vorgehende Vereinigung handelt, ist ebenfalls offenkundig (BfV 2024, S. 245). Entsprechend dürfte auf den Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel kaum zu verzichten sein. Ob die – im oben genannten Sinne offene – Erkenntnislage für einen Verbotsantrag hinreichen würde, obliegt der Beurteilung der für ein Verbot zuständigen Institutionen.
Wirksamkeit eines Verbots und mögliche Folgen
Nach Angaben des Bundesministeriums des Innern wurden nach Inkrafttreten des VereinsG insgesamt 55 Verbote gegen Vereine aller Phänomenbereiche ausgesprochen (BMI 2025). Diese Zahl zeigt, dass das Instrument gezielt, aber auch zurückhaltend genutzt wird. Die jeweilige Wirksamkeit ist unterschiedlich zu beurteilen. Verbote neonazistischer Vereinigungen in den 1980er und 1990er Jahren zwangen die Szene zu neuen Konzepten, u. a. zum »führerlosen Widerstand«. Auch auf die Gründung sogenannter »freier Kameradschaften« reagierten die Verbotsbehörden. Weitere Verbote behinderten erfolgreich die Vernetzung neonazistischer Gruppierungen (Klarmann 2017). Dies ist als Erfolg zu bewerten.
Auch das im Juli 2024 durch das BMI ausgesprochene Verbot gegen das islamistische »Islamische Zentrum Hamburg« (IZH) ist als Erfolg zu bewerten; so wurde dem Außenposten des Teheraner Regimes seine Wirksamkeit entzogen. Das IZH hat allerdings gegen das Verbot vor dem BVerwG geklagt; das Verbot ist somit noch nicht rechtskräftig (BMI 2024).
Ein Betätigungsverbot gegen die kurdische »Arbeiterpartei« (PKK) im Jahr 1993 verlief hingegen weniger wirkungsvoll. Sie setzte ihre Aktivitäten trotz des Verbots in Deutschland weiterhin fort (LfV Hamburg 2024, S. 52 ff.).
Organisationen kann man verbieten, Einstellungen und Gedanken aber nicht. Vereinsverbote ergeben dann Sinn, wenn die Organisation dadurch wirksam und nachhaltig in ihrem Tun behindert oder sogar zerschlagen wird. Zugleich müssen negative Folgen eines Verbots bedacht werden. Insbesondere islamistische Vereinigungen versuchen, eine gegen sie gerichtete staatliche Repression in eine gegen alle Muslime gerichtete Maßnahme umzudeuten. Als Beispiel mag die mit Betätigungsverbot belegte Hizb ut‑Tahrir (HuT) gelten (BfV 2024, S. 225 ff.). Sie und ihr nahestehende Gliederungen haben mit dieser Strategie – insbesondere in den sozialen Medien – Erfolg.
Handlungsoptionen
Im Zusammenhang mit dem Verbotsverfahren gegen die »Nationaldemokratische Partei Deutschlands« (NPD) sprach das BVerfG hinsichtlich der Verbotsoption von einem »zweischneidigen Schwert« (BVerfG 2017, Rn. 568). Dieser Gedanke der Zweischneidigkeit erscheint auch auf Vereinsverbote übertragbar. Sie könnten propagandistisch missbraucht und als Beleg gedeutet werden, in Deutschland würden Grundrechte für bestimmte »missliebige« Meinungen und Organisationen nicht gelten. Auf die Causa Compact‑Magazin wurde bereits an anderer Stelle hingewiesen.
Nach eigenen Erfahrungswerten des Autors ist der beste Schutz der Verfassung eine aufgeklärte Zivilgesellschaft und ein ruhiges, dann aber konsequentes Handeln des politischen Raums. Es gilt insbesondere hinsichtlich islamistischer Gruppierungen deutlich zu machen, dass sich deren Ausgrenzung nur gegen Islamisten richtet, nicht aber gegen Muslime allgemein.
Islamisten versuchen Politikerinnen und Politiker, die sich kritisch zu islamistischen Organisationen verhalten, mit dem Kampfbegriff des »antimuslimischen Rassismus« unter Druck zu setzen. Den Islamisten ist bewusst, wie gerade in Deutschland der Vorwurf des Rassismus hemmend und einschüchternd wirken kann. Niemand im demokratischen politischen Raum möchte sich dem Vorwurf ausgesetzt sehen, antimuslimisch oder fremdenfeindlich zu sein.
Alternativen zu Verboten sind demnach Aufklärung und Differenzierung. Islamistische Organisationen spielen sich oft als Sprachrohr und Vertreter aller in Deutschland lebenden Muslime auf. Das sind sie nicht: Sie sind eine laute, aber kleine Minderheit. Deshalb sollte nach Auffassung des Autors auf eine – wenngleich ungewollte – politische Aufwertung dieser Organisationen durch Gesprächskontakte der Politik oder Einladungen, etwa zu Formaten der Deutschen Islamkonferenz (DIK), konsequent verzichtet werden. Extremisten sollte man kein Forum bieten, sondern sie isolieren. Stattdessen müssen Organisationen der muslimischen Community gestärkt werden, die dem Islamismus ablehnend gegenüberstehen.
Darüber hinaus sollte darauf geachtet werden, dass öffentliche Gelder nicht Extremisten zugewendet werden. Der Entzug finanzieller Ressourcen kann ebenfalls ein wirksamer Beitrag zur Bekämpfung des politischen Extremismus sein. Auch der Entzug der Gemeinnützigkeit hat sich wiederholt als wirkungsvolles Instrument erwiesen. Die Abgabenordnung (AO) bietet hierzu ein geeignetes Instrumentarium.
Quellen- und Literaturverzeichnis
- Breuer, Rita, »Die Muslimbruderschaft in Deutschland«, in: Dossier Islamismus, Bundeszentrale für politische Bildung (bpb), Bonn, 22.01.2019, LINK (Zugriff am 28.08.2025).
- Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), »Verfassungsschutzbericht 2024«, Berlin, 10.06.2025, LINK (Zugriff am 28.08.2025).
- Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), »Verfassung schützen« (Rubrik: Auftrag und Arbeitsweise), Berlin, o. D., https://www.verfassungsschutz.de (Zugriff am 28.08.2025).
- Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI), »Islamisches Zentrum Hamburg e. V. (IZH) mit seinen bundesweiten Teilorganisationen verboten«, Pressemitteilung, Berlin, 24.07.2024, LINK (Zugriff am 28.08.2025).
- Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI), »Vereinsverbote«, Berlin, o. D., LINK (Zugriff am 28.08.2025).
- Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss des Ersten Senats vom 4. November 2009 – 1 BvR 2150/08 (»Wunsiedel-Entscheidung«), Karlsruhe, 04.11.2009, LINK (Zugriff am 28.08.2025).
- Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil des Zweiten Senats vom 17. Januar 2017 – 2 BvB 1/13 (»NPD-Verbotsverfahren«), Karlsruhe, 17.01.2017, LINK (Zugriff am 28.08.2025).
- Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), »Bundesverwaltungsgericht hebt COMPACT-Verbot auf«, Pressemitteilung Nr. 48/2025, Leipzig, 24.06.2025, LINK (Zugriff am 28.08.2025).
- Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, »Voraussetzungen eines Vereinsverbots«, Sachstand, WD 3–3000–150/21, Berlin, 10.09.2021, LINK (Zugriff am 28.08.2025).
- Deutscher Bundestag (2019), Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der FDP-Fraktion »Ausmaß ausländischer Einflussnahme auf Religionsgemeinschaften, religiöse Vereine und sonstige religiöse Organisationen«, Drucksache 19/9415 vom 15.04.2019, S. 11, LINK(Zugriff am 28.08.2025)
- Gusy, Christoph, »Die zweifache ›Diktatur‹ des Reichspräsidenten: Diktatur nach der Verfassung oder gegen die Verfassung?«, in: Der Staat 58 (2019) 4, S. 507–533, https://doi.org/10.3790/staa.58.4.507 (Zugriff am 28.08.2025).
- Klarmann, Michael, »Kameradschaften als Strategieelement«, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 04.08.2017, LINK (Zugriff am 28.08.2025).
- Landesamt für Verfassungsschutz Baden-Württemberg (LfV BW), »Verfassungsschutzbericht 2024«, Stuttgart, 26.06.2025, LINK (Zugriff am 29.08.2025).
- Landesamt für Verfassungsschutz Baden-Württemberg (LfV BW), »Arbeitsfelder: Muslimbruderschaft«, Stuttgart, o. D., LINK (Zugriff am 28.08.2025).
- Landesamt für Verfassungsschutz Hamburg (LfV HH), »Verfassungsschutzbericht 2024«, Hamburg, 23.06.2025, LINK (Zugriff am 28.08.2025).
